낙찰자는 어떻게 정하나, 국가계약법령으로 읽기

핵심 요약

• 국가계약법 제10조제2항은 국고가 부담되는 경쟁입찰의 낙찰자를 세 가지 기준으로 정합니다. 이행능력이 있는 최저가 입찰자, 평가기준에 따라 국가에 가장 유리한 입찰자, 대통령령이 따로 정한 기준에 맞는 입찰자입니다.
• 입찰에 참가하려면 입찰금액의 5% 이상 입찰보증금을 냅니다(영 제37조). 낙찰자가 정당한 이유 없이 계약하지 않으면 보증금은 국고에 귀속됩니다(법 제9조제3항).
• 가장 낮은 가격을 쓴 사람이 곧바로 낙찰자가 되는 것은 아닙니다. 물품·용역·공사의 많은 입찰은 적격심사를 거치며, 공사는 종합평점 95점 이상이어야 합니다(적격심사기준 제8조). 지방계약법령은 다음 글(7편)에서 따로 읽습니다.

낙찰자는 법이 정한 기준으로 정해집니다

경쟁입찰에서 낙찰자는 담당 공무원이 마음대로 고르지 않습니다. 법 제10조가 큰 틀을 정하고, 시행령 제40조부터 제47조의3이 방법별로 세부를 채웁니다. 개찰과 무효 판단은 시행규칙 제44조와 제48조, 서류 제출 기한과 계약 체결 기한은 입찰유의서와 적격심사기준이 정합니다.

이 글은 국가를 당사자로 하는 계약만 다룹니다. 지방자치단체는 지방계약법령이 따로 있어 수치와 절차가 다르므로 7편에서 이어서 읽습니다.

단계	근거	내용
1. 입찰보증금 납부	법 제9조, 영 제37조·제38조, 규칙 제43조	입찰신청마감일까지 입찰금액의 5% 이상 납부
2. 입찰서 제출	영 제39조	전자조달시스템으로 제출. 제출한 입찰서는 바꾸거나 취소할 수 없음
3. 개찰과 무효 확인	영 제40조, 규칙 제44조·제45조	입찰서를 열고 무효 사유가 있는지 확인
4. 낙찰자 결정	법 제10조, 영 제42조~제47조의3	방법별 기준에 따라 결정. 적격심사는 시간이 걸려 낙찰선언이 뒤로 미뤄질 수 있음
5. 계약 체결	입찰유의서, 영 제28조	낙찰통지 후 정해진 기한 안에 계약. 하지 않으면 보증금 국고귀속, 낙찰 취소

입찰보증금: 얼마를, 어떻게, 언제 돌려받나

질문	답	근거
얼마를 내나	입찰금액의 100분의 5 이상. 재난이나 경제위기로 재정경제부장관이 기간을 정해 고시한 경우에는 1천분의 25 이상으로 할 수 있음	영 제37조제1항
무엇으로 내나	현금(은행 자기앞수표 포함) 또는 보증서등. 금융기관 지급보증서, 보증보험증권, 각종 공제조합·신용보증기금 등의 보증서, 정기예금증서 등이 영에 열거되어 있음	영 제37조제2항
언제까지 내나	입찰신청마감일(공휴일이면 전일)까지. 입찰참가신청서와 함께 납부	규칙 제43조제1항, 물품입찰유의서 제6조제1항
보증서의 기간	보증기간의 첫날은 입찰서 제출마감일 이전, 만료일은 제출마감일 다음날부터 30일 이후여야 함(물품입찰유의서)	물품입찰유의서 제6조제5항
안 내도 되는 경우	국가기관, 지방자치단체, 공공기관, 정부·지방 출자·출연 50% 이상 법인, 농협·수협·산림조합·중소기업협동조합, 해당 법령에 따라 등록하고 사업 중인 건설업자 등, 녹색제품 인증 업체 중 기준 해당자, 계약 기피 우려가 없다고 인정되는 자. 건설업자 등은 입찰공고일 이전 1년 안에 정당한 이유 없이 계약을 체결·이행하지 않아 입찰참가자격 제한을 받았거나 공고에 명시된 계약 기피 우려 요건에 해당하면 제외	영 제37조제3항
면제받았는데 계약을 안 하면	보증금에 해당하는 금액을 내겠다는 지급확약서를 제출해야 하고, 국고귀속 사유가 생기면 그 금액을 현금으로 징수	영 제37조제4항, 제38조제2항
돌려받는 때	낙찰되지 않은 입찰자는 낙찰자가 정해진 후 즉시, 낙찰자는 계약 체결 후 즉시	물품입찰유의서 제6조제3항

입찰보증금의 면제 범위는 시행령 제37조제3항이 정하고, 유의서는 이를 "원칙적으로 면제할 수 있다"고 풀어 씁니다. 면제 여부는 입찰공고에 적혀 있으므로 공고를 먼저 확인하세요.

입찰서 제출과 입찰 무효

입찰서는 전자조달시스템으로 제출하는 것이 원칙입니다. 국제입찰대상 계약이나 전자조달시스템을 쓰기 어려운 경우처럼 필요하다고 인정되면 직접 제출이나 우편 제출을 정할 수 있습니다(영 제39조제1항·제2항). 한 번 낸 입찰서는 교환·변경·취소할 수 없고, 예외는 재정경제부장관이 정합니다(제3항).

입찰이 무효가 되는 사유는 시행규칙 제44조가 열거합니다. 개찰장에서는 무효로 하는 이유를 입찰자에게 밝혀야 합니다(규칙 제45조).

구분	무효로 되는 입찰	근거
자격·보증금	입찰참가자격이 없는 자의 입찰 / 제한기간 중인 대표자를 통한 입찰 / 입찰보증금을 납부일시까지 내지 않은 입찰	규칙 제44조제1항제1호, 제1호의2, 제2호
제출 방법	입찰서가 도착일시까지 오지 않은 입찰 / 같은 사항에 같은 사람이 2통 이상 낸 입찰 / 전자조달시스템 등의 방식을 지키지 않은 입찰	제3호, 제4호, 제7호의2
서류·등록	산출내역서를 내야 하는 입찰에서 내지 않았거나 입찰서 금액과 산출내역서 금액이 다른 입찰 / 상호나 대표자 변경등록을 하지 않고 낸 입찰 / 품질등 표시서를 내지 않은 입찰	제6호, 제6호의3, 제8호
공동계약·설계	공동계약의 방법을 어긴 입찰 / 대안입찰·기술제안입찰에서 원안 설계자나 감리자가 함께 참여한 입찰	제9호, 제10호, 제10호의2
그 밖의 유의서 위반	입찰자의 기명날인이 없는 입찰, 대리권이 없는 자가 한 입찰, 금액이 불분명하거나 정정날인이 없는 입찰, 담합하거나 타인의 경쟁참가를 방해한 자의 입찰 등	제11호, 물품입찰유의서 제12조

공동수급체가 낸 입찰에서 대표자가 아닌 구성원에게 무효 사유가 있으면 그 구성원에 대해서만 입찰이 무효가 됩니다(규칙 제44조제2항).

낙찰자 결정 방법 여섯 갈래

낙찰자 결정 방법은 계약의 성질에 따라 여럿으로 나뉩니다. 입찰공고에 어느 방법으로 낙찰자를 정하는지 적혀 있으므로, 참가하기 전에 이 부분을 가장 먼저 봅니다.

방법	대상·요건	낙찰자
이행능력 심사(적격심사)	국고 부담 경쟁입찰의 원칙적 방법(영 제42조제1항)	예정가격 이하 최저가 입찰자부터 순서대로 계약이행능력과 일자리창출 실적 등을 심사해 적격이면 낙찰
최저가	영 제18조에 따른 2단계 경쟁 등 입찰(영 제42조제3항)	예정가격 이하 최저가 입찰자(규격 또는 기술 적격자 안에서)
종합심사낙찰제	추정가격 100억 원 이상 공사, 국가유산수리로서 국가유산청장이 정한 공사, 건설사업관리 용역 50억 원 이상, 기본설계 등 30억 원 이상, 실시설계 40억 원 이상(영 제42조제4항)	입찰가격, 공사(용역)수행능력, 사회적 책임을 종합 심사해 합산점수가 가장 높은 자
협상에 의한 계약	물품·용역으로 전문성·기술성·긴급성, 공공시설물의 안전성, 국가안보 등으로 필요하다고 인정될 때(영 제43조). 입찰공고에 명시	제안서를 평가해 협상적격자를 고른 뒤 협상을 거쳐 국가에 가장 유리한 자와 계약
품질등에 의한 낙찰	물품의 제조·구매·임차로서 필요하다고 인정될 때(영 제44조)	가격 외에 품질등을 종합해 예정가격 이하에서 가장 경제성 있는 입찰자. 평가기준은 입찰 전에 열람하게 하고, 특별한 사유가 없으면 입찰일 또는 개찰일부터 10일 안에 결정(규칙 제46조)
희망수량·둘 이상의 낙찰자	다량 물품(영 제45조·제46조), 1인으로는 계약 목적 달성이 곤란한 경우(법 제10조제4항, 영 제47조의3)	희망수량 입찰은 수요수량에 달할 때까지 낮은 단가 순. 복수 낙찰은 입찰공고나 통지에 그 취지를 밝혀야 함

낙찰자 결정 방법 가운데 종합심사낙찰제 심사기준과 협상에 의한 계약체결기준은 별도 예규가 정하므로 이 글에서는 구조만 소개합니다. 세부 배점은 각 입찰공고와 해당 예규를 확인하세요.

적격심사는 이렇게 진행됩니다

적격심사기준(재정경제부계약예규 제37호)은 영 제42조제1항에 따른 이행능력 심사의 방법을 정합니다. 가장 낮은 가격을 쓴 자가 서류를 내고 심사를 받아, 기준 점수를 넘으면 낙찰자가 됩니다.

순서	내용	근거
① 공고	입찰공고에 낙찰자 결정방법, 심사기준 열람, 심사에 필요한 서류, 제출기한, 낙찰자 통보 예정일을 함께 공고	제2조
② 서류 제출	예정가격 이하 최저가 입찰자에게 심사서류를 요구. 제출기한은 통보받은 날부터 5일 이상	제4조제1항
③ 보완	서류가 빠졌거나 불명확하면 기한을 정해 보완 요구. 보완기간은 통보받은 날부터 3일 이상. 기한까지 내지 않으면 처음 낸 서류로만 심사	제4조제2항·제3항
④ 심사	제출마감일 또는 보완일부터 7일 이내에 심사. 불가피하면 3일 범위에서 연장	제7조제2항
⑤ 결정	공사는 종합평점 95점 이상이면 낙찰자. 기준 미달이면 차순위 최저가 입찰자 순으로 심사. 물품·용역은 각 중앙관서의 장이 별도로 정할 수 있음	제8조제1항~제3항
⑥ 재심사	부적격 통보를 받은 자가 통보일부터 3일 이내에 요청하면 접수일부터 3일 이내에 재심사. 추가서류는 받을 수 없음	제9조
⑦ 허위서류	부정 또는 허위로 판명되면 계약 전에는 대상에서 제외하거나 통보를 취소하고, 계약 후에는 해제·해지할 수 있음. 입찰참가자격 제한 조치를 하여야 함	제10조

예정가격이 100억 원 미만인 공사는 입찰가격이 재료비·노무비·경비와 그 부가가치세 합계액의 100분의 98 미만이면 심사 대상에서 제외됩니다(적격심사기준 제7조제1항 단서, 법 제10조제3항). 낮은 가격만 써서는 낙찰될 수 없다는 뜻입니다.

심사 항목과 배점한도는 적격심사기준 별표가 정하는데, 이 글을 쓰는 데 쓴 자료에는 별표가 없어 시공경험·경영상태·입찰가격 점수의 구체적 배점은 확인 필요입니다. 입찰공고에 첨부된 세부심사기준을 직접 열람하세요.

가격이 같으면 어떻게 정하나

낙찰자 결정 방법	동일가격(동점)일 때	근거
희망수량 일반경쟁	입찰수량이 많은 자. 수량도 같으면 추첨	영 제47조제1항제1호
이행능력 심사	심사결과 최고점수인 자. 점수도 같으면 추첨	제2호
영 제42조제3항(2단계 등)	규격 또는 기술 우위자. 평가도 같으면 추첨	제4호
종합심사낙찰제	공사수행능력과 사회적 책임의 합산점수가 높은 자. 같으면 재정경제부장관이 정한 기준에 따름(공사입찰유의서 제18조제4항에 순서가 있음)	제5호

출석하지 않았거나 추첨을 하지 않은 입찰자가 있으면 입찰사무에 관계없는 공무원이 대신 추첨할 수 있습니다(영 제47조제2항).

낙찰 이후: 계약 체결과 부적격 처리

상황	내용	근거
계약 체결 기한	물품은 낙찰통지를 받은 후 7일 이내에 구비서류와 산출내역서를 내고 10일 이내에 계약. 공사와 용역은 낙찰통지 후 10일 이내에 계약. 불가항력 기간은 산입하지 않음	물품입찰유의서 제17조, 공사입찰유의서 제19조, 용역입찰유의서 제16조
계약을 안 하면	정당한 이유 없이 기한 안에 계약하지 않으면 낙찰을 취소할 수 있고 입찰보증금은 국고에 귀속	법 제9조제3항, 물품입찰유의서 제6조제2항·제17조제4항
그다음 조치	재공고입찰에 부칠 수 있고, 낙찰금액보다 불리하지 않은 범위에서 수의계약도 가능(기한 외 조건 변경 불가). 계약을 정당한 이유 없이 체결하지 않은 자는 부정당업자 제재 대상	영 제20조제2항, 제28조, 제76조제2항제2호가목
부적격 판명	계약 전에 입찰무효 등 부적격으로 낙찰자 결정이 취소됐을 때 2인 이상의 유효한 입찰이 있으면 차순위자 순으로 심사해 낙찰자를 결정	물품입찰유의서 제16조제10항, 공사입찰유의서 제18조제6항
입찰 자체가 안 될 때	유효한 입찰자가 2인 미만이거나 낙찰자가 없으면 재입찰. 이때 가격과 조건은 기한 외에 바꿀 수 없음	영 제20조제1항, 물품입찰유의서 제15조

제재의 구체적 범위와 기간은 영 제76조 등이 정합니다. 이 글에서는 계약 불체결이 제재 사유가 된다는 점만 짚습니다.

우선구매 대상과 경합하면

경쟁입찰로 계약을 체결하는 과정에서 다른 법률에 따른 우선구매 대상이 경합하면, 계약의 목적이나 규모, 사회적 약자에 대한 배려 수준 등을 고려해 계약상대자를 결정합니다(법 제7조제3항). 낙찰자 결정 기준에 우선구매 제도가 어떻게 들어오는지는 우선구매 편에서 따로 다룹니다.

실무에서 먼저 확인할 네 가지

질문	확인할 곳
① 어느 방법으로 낙찰자를 정하나	입찰공고의 낙찰자 결정방법. 적격심사인지, 최저가인지, 종합심사낙찰제인지, 협상에 의한 계약인지 봅니다.
② 보증금은 얼마이고 면제되나	입찰금액의 5% 이상이 원칙이고, 면제 대상이면 지급확약서가 필요한지 공고로 확인합니다.
③ 심사서류와 기한은 무엇인가	제출기한(5일 이상), 보완기간(3일 이상), 세부심사기준 열람 방법을 확인하고 일정을 세웁니다.
④ 낙찰 후 계약 기한을 지킬 수 있나	낙찰통지 후 10일 이내 계약, 물품은 7일 안 구비서류 제출. 지키지 못하면 보증금 국고귀속과 제재 위험이 있습니다.

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출처와 기준일

• 기준일: 2026년 10월 16일 (법령과 예규는 개정될 수 있으니 아래 출처에서 최신 내용을 확인하세요.)
• 법령: 국가법령정보센터의 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(시행 2026.6.11., 제21418호), 같은 법 시행령(시행 2026.6.3., 제36338호), 같은 법 시행규칙(시행 2026.1.2., 재정경제부령 제1호)
• 예규: 적격심사기준(재정경제부계약예규 제37호, 시행 2026.1.2.), 물품구매(제조)입찰유의서(예규 제31호, 시행 2026.1.2.), 공사입찰유의서(예규 제169호, 시행 2026.8.25.), 용역입찰유의서(예규 제820호, 시행 2025.12.31.)

이 글은 일반 정보입니다. 개별 입찰의 낙찰 여부와 제재는 입찰공고와 발주기관, 조달청 등 해당 기관에 확인하세요.

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